L’attribuzione degli incarichi di RUP suscita la protesta di tutti i Direttori delle farmacie ospedaliere della Regione Marche
Prof. Mauro M. De Rosa, Dott. Marco Boni
Abstract
L’attribuzione sistematica di responsabilità ai farmacisti per la funzione di RUP, responsabile unico del progetto, nelle gare per l’approvvigionamento dei beni sanitari ha sollevato le proteste di tutti i Direttori di farmacia della Regione Marche. Il Codice degli appalti pubblici obbliga a tale funzione anche coloro che non dispongono di specifici requisiti ma diventa problematico quando si passa da una situazione emergenziale ad una ordinaria senza che vi siano prospettive di ritorno alla normalità per l’impedimento all’assunzione di personale, vera causa del disagio attualmente lamentato da una categoria strategica per il raggiungimento degli obiettivi di risultato delle Direzioni generali. Le risposte date dall’Assessorato regionale non sembrano adeguate alla situazione specifica.
Premessa
Nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico da realizzare mediante un contratto le Stazioni appaltanti nominano un Responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione. Il RUP è nominato dall’Amministrazione tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato. L’ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato. In caso di mancata nomina del RUP nell’atto di avvio dell’intervento pubblico, l’incarico è svolto dal responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento.
Il nominativo del RUP è indicato nel bando o nell’avviso di indizione della gara, o, in mancanza, nell’invito a presentare un’offerta o nel provvedimento di affidamento diretto. La Stazione appaltante può istituire una struttura di supporto al RUP.
Il RUP assicura il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico.
Le Stazioni appaltanti, in coerenza con il programma degli acquisti di beni adottano un piano di formazione per il personale che svolge funzioni relative alle procedure in materia di acquisiti di lavori, servizi e forniture. Il DEC, direttore della esecuzione dei contratti, nell’approvvigionamento di farmaci viene svolto dai farmacisti ospedalieri.
L’intervento del nuovo Codice degli Appalti
Il nuovo Codice ha apportato una serie di variazioni relativamente alla figura del RUP, (a partire dalla stessa connotazione del ruolo: da responsabile del procedimento a responsabile del progetto di fornitura, servizio, lavoro, compresa la parte procedimentale dell’appalto) ritenendo questa figura rilevante e strategica:
- l’articolo 15 comma 4 del Dlgs. n. 36/2023 prevede la possibilità di individuare modelli organizzativi che disarticolano le macro-fasi del procedimento amministrativo contrattuale (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione) distribuendo le correlate responsabilità a specifici responsabili di procedimento/fase;
- il RUP diventa, appunto, responsabile unico del progetto, guida il procedimento e la procedura supervisionando, indirizzando e coordinando le 4 macro-fasi;
- i responsabili di fase sono autentici responsabili di procedimento ex lege 241/90;
- non viene meno l’unicità della figura guida ma semplicemente una migliore organizzazione del lavoro con l’affidamento, a soggetti dotati di specifiche professionalità;
- un responsabile di fase evidentemente non può autonomamente richiedere il CIG;
- con i responsabili di fase, pertanto, non si è in presenza di altri RUP.
I requisiti per diventare RUP
I requisiti di professionalità del RUP nei contratti di servizi e forniture sono diversi e tutti normati:
- il RUP deve essere in possesso di titolo di studio di livello adeguato e di esperienza professionale (non escluse competenze di project manager) soggetta a costante aggiornamento, maturata nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare (tra queste – tipicamente di natura giuridico-amministrativa – la gestione della procedura di appalto).
- In carenza di queste figure, la Stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti, in tal caso affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP.
- Il RUP deve essere in possesso di esperienza nel settore dei contratti di servizi e forniture, attestata anche dall’anzianità di servizio maturata:
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- di almeno un anno per gli importi inferiori alla soglia europea;
- di almeno tre anni per gli importi pari o superiori alla soglia europea.
Vale la pena di esaminare brevemente l’evoluzione normativa intervenuta con l’adozione del nuovo codice dei contratti (Dlgs. n. 36/2023).
Il Dlgs. n. 50/2016, all’art. 31, disponeva che il RUP doveva essere in possesso di “Competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato”, tra le quali “curare il corretto e razionale svolgimento delle procedure” e doveva essere nominato nell’ambito di una individuata “unità organizzativa” di riferimento, non meglio connotata.
Ed ancora: ”Laddove sia accertata la carenza nell’organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio. L’ufficio di responsabile unico del procedimento è obbligatorio e non può essere rifiutato.”
Questa possibilità veniva prevista per consentire l’indizione di appalti alle piccole amministrazioni pubbliche non dotate di funzionalità specifiche per gli appalti (si pensi alle scuole, ecc.). Quindi non per carenze di personale nell’ambito delle “unità organizzative” competenti, ove esistenti.
La relativa genericità delle indicazioni normative derivava anche dal fatto che la figura del RUP deve associarsi ad ambiti diversi dell’appalto pubblico. Si pensi alle differenze tra affidamento di forniture e servizi ed esecuzione di lavori.
Non a caso la legge disponeva che “Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve essere un tecnico; ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.
Il nuovo codice precisa che il RUP deve essere individuato tra dipendenti “preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa”.
Viene nel complesso confermata la connotazione delle competenze richieste al RUP, compresa la possibilità di individuare quale RUP personale non dotato dei “requisiti richiesti (?),”ma si introduce una importante significativa caratterizzazione per quanto attiene specificamente agli appalti di forniture e servizi, e cioè, come già evidenziato, “il possesso di esperienza nei contratti di servizi e forniture”. Oltre questa competenza generale, per appalti particolari (tra questi quelli relativi ai dispositivi medici), possono essere richieste anche “specifiche comprovate competenze”.
Quindi, relativamente a forniture e servizi, il nuovo codice sembra attribuire in via ordinaria le competenze del RUP all’ambito della funzione Provveditorato o Approvvigionamenti, ove esistente, indipendentemente da eventuali problematiche di organico.
La sostituzione del RUP con figure non professionali
Quindi in base al punto 2 sopra riportato, in carenza di RUP con professionalità specifica, la Stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti,
in tal caso affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP.
Ora senza entrare nel merito della ulteriore distinzione che il Codice opera tra i RUP che possono essere ulteriori professionisti in relazione alle macro-fasi del procedimento amministrativo contrattuale (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione) con la conseguenza che vi è una distribuzione delle correlate responsabilità a specifici responsabili di procedimento/ responsabili di fase, ciò che è certo è che l’ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato.
La protesta dei farmacisti ospedalieri marchigiani
L’attribuzione di incarichi a RUP ai farmacisti ospedalieri dirigenti e ai Dirigenti medici ha sollevato la protesta che si è concretizzata con la sottoscrizione di una comunicazione da parte di tutti i Direttori delle Farmacie delle sette aziende sanitarie e ospedaliere delle Marche, nella quale si chiede all’Assessore alla Sanità Filippo Saltamartini, al dirigente del Dipartimento Salute Antonio Draisci e alla direttrice dell’Ars Flavia Carle di mettere mano alla situazione (1) e, possibilmente, trovare una soluzione adeguata.
I farmacisti, sostenuti dal sindacato SINAFO, ricordano all’Assessore che “il farmacista è una figura sanitaria senza competenze formative giuridiche e amministrative proprie della funzione del Rup” e che “senza un intervento tempestivo, secondo i direttori, il prosieguo di questa situazione rischia di mettere in pericolo il buon andamento degli atti per l’acquisizione dei farmaci e dei beni sanitari”.
Già nel 2018, vigente il vecchio codice, il SINAFO aveva stigmatizzato, in un incontro richiesto all’ANAC e svoltosi il 28 novembre 2018, l’attribuzione a personale sanitario e in particolare farmacista delle funzioni di RUP, ottenendo tuttavia solo una “sensibilizzazione” sulla problematica.
La tematica era stata anche affrontata nell’ambito del “progetto SIFO-FARE”, relativamente al “Ruolo del farmacista e del provveditore nei processi di acquisto di beni e servizi”. Vi si leggeva, tra l’altro, quanto segue: “Per l’esercizio delle fasi del processo si richiedono competenze di tipo tecnico-sanitario (cliniche, farmacologiche, farmaceutiche, ecc.) e giuridico-economico-amministrative (legali, di marketing di acquisto, di economia, ecc.). Per talune fasi le due tipologie di competenze devono agire in connessione. Basti pensare, ad esempio, alla formulazione dei “lotti” nell’ambito del disegno di gara. Qui gli aspetti normativi, di marketing di acquisto, di concorrenza, si intersecano con quelli relativi alle possibilità e opportunità tecniche di combinare gli oggetti di gara, il tutto al fine del migliore posizionamento della domanda sul mercato. Tendenzialmente, quindi, in una virtuosa intersecazione di competenze e professionalità, il Provveditore presiederà agli aspetti giuridico-economico-amministrativi connessi al processo di acquisizione, mentre il Farmacista curerà le problematiche tecnico-sanitarie, anche come referente e interfaccia delle professionalità clinico-sanitarie interessate e da coinvolgere. (…)
Il Provveditore deve prospettare le opzioni tecniche previste dalla normativa e gli elementi di marketing di acquisto da considerare (struttura del mercato, ecc.) per addivenire a una scelta congiunta sui profili tecnici e procedimentali della gara. L’espletamento della procedura è attività tipicamente amministrativa, quindi di competenza del Provveditore. Il Farmacista può essere coinvolto nel procedimento come componente tecnico nell’eventuale commissione di gara o in generale per le valutazioni tecniche che si impongono. Esecuzione del contratto e valutazione sull’esecuzione sono attività incentrate sui contenuti tecnici delle prestazioni previste; tuttavia controlli, valutazioni ed eventuali contenziosi comportano procedure a base amministrativa, secondo competenze possedute dal Provveditore. Si tratta quindi di attività a forte integrazione operativa tra Farmacista e Provveditore.(….) IL RUP: FARMACISTA O PROVVEDITORE? Rammentato che, nell’esercizio delle sue funzioni, il RUP assume la qualificazione di pubblico ufficiale, emerge dal quadro normativo richiamato l’importanza della funzione nell’ambito del processo di acquisto, tenuto conto della complessità e del divenire del quadro normativo sugli appalti pubblici, motivi per i quali, per la regolarità e correntezza del procedimento (nonché per il suo “buon fine”) si presuppongono comunque competenze approfondite e aggiornate in materia giuridico-amministrativa. Nell’esercizio delle sue funzioni e responsabilità (non delegabili), il RUP è autonomo rispetto alle gerarchie aziendali. Per altro verso, la legge non identifica (né potrebbe farlo, visto l’ampio e disparato spettro di “interventi” oggetto di appalto pubblico) specifiche professionalità o specifici titoli di studio come requisiti imprescindibili per lo svolgimento della funzione di RUP, ma si limita, correttamente, a prevedere determinati livelli di professionalità o scolarità in rapporto proporzionato alla complessità dell’appalto. Non viene quindi escluso che, in particolari situazioni, prevalgano in capo al RUP esigenze di competenze tecniche afferenti specificamente all’oggetto del contratto. Nel rapportare il richiamato quadro normativo ai processi di acquisto di beni e servizi sanitari, risulta dirimente la considerazione che si tratta ordinariamente di processi standardizzati e ripetitivi, in cui appaiono individuabili le professionalità che devono interagire nelle varie fasi. Il Farmacista non ha una formazione tecnico giuridica in materia di appalti pubblici, così come il Provveditore non ha conoscenze di tipo sanitario. Ne consegue che, in via ordinaria, per le varie motivazioni addotte, le funzioni di RUP (che attengono alla legittimità e non al merito dell’acquisto) siano svolte dal Provveditore attraverso il governo giuridico-amministrativo della procedura. È peraltro evidente che, laddove al RUP venga richiesta un’attività propositiva per la programmazione delle forniture, al medesimo competono le attività amministrative connesse alla ricognizioni dei fabbisogni, e non l’identificazione dei beni oggetto di contratto” (*)
L’intervento dell’Assessorato
La convocazione in Assessorato avvenuta lo scorso 25 gennaio lasciava ben sperare: a tentare la conciliazione a Palazzo Rossini erano presenti all’incontro la segretaria del SINAFO Sara Chegai, i due funzionari regionali Draisci e Carle con il primo punto all’ordine del giorno “Richiesta di un nuovo regolamento regionale per l’acquisto dei beni sanitari”.
Il “sindacato ha fatto notare come questa inappropriatezza nell’assegnazione dei ruoli potrebbe determinare anche un danno economico per le Aziende e di conseguenza per la Regione”.
L’esito dell’incontro ha avuto un riscontro però negativo in quanto, dopo che: “i rappresentanti della Regione Carle e Draisci hanno concordato nell’impostazione generale”, gli stessi “hanno però risposto picche in merito alla necessità della stesura di un Regolamento regionale degli acquisti”.
Nella sostanza hanno spostato dalla Regione alle Aziende sanitarie le decisioni in quanto questi Enti “dopo la riforma sanitaria sono stati dotati di piena autonomia giuridica” ed a loro spettano le decisioni sull’attività e sulla nomina dei RUP.
Conclusioni
I farmacisti ospedalieri sono professionisti altamente responsabili che da sempre collaborano con le Direzioni strategiche delle ASL e delle Aziende ospedaliere per il raggiungimento degli obiettivi di appropriatezza prescrittiva e di risultato economico. Nei momenti più difficili della pandemia sono stati visti in prima fila, al pari di medici ed infermieri, per mettere a punto le fiale dei vaccini da somministrare alla popolazione con turni massacranti facendo fonte alla carenza di personale che in quel periodo era già un dato presente ed importante.
Ma è proprio questa la ragione alla base della straordinaria protesta dei farmacisti marchigiani: la carenza insopportabile di personale. Infatti, se a questa si somma l’aggiunta di incarichi che spettano ordinariamente ad altri, i provveditori di antica denominazione, scatta la protesta, sindacalmente condotta, per mandare un avvertimento alla gestione sanitaria attuale della Regione Marche: assumere il personale che manca.
Per cambiare questa situazione, per ora vi sono solo gli annunci, riportati dal solito quotidiano online: “L’apertura da parte del ministro Orazio Schillaci c’è, anche sul tema dell’abolizione del tetto di spesa per le assunzioni del personale” (2).
Se non seguirà un articolo di legge che ponga fine al blocco delle assunzioni del personale pubblico della Sanità, la protesta si potrà estendere anche ad altre Regioni e a rischio potrebbero essere le gare ad evidenza pubblica cui vengono chiamati i farmacisti impegnati in ben altre attività ed in condizioni sempre più difficili.